党的十八届三中全会之后，国家治理及社会治理成为政界、学界高度关注的两个热点词汇。党的十九届四中全会不仅明确将国家治理体系与治理能力现代化表述为“全党的一项重大战略任务”，而且将社会治理界定为“国家治理的重要方面”。这些表述澄清了国家治理与社会治理的关系，也启示我们，在探索中国之治的过程中，必须摒弃“国家—社会”的二分，将高水平社会治理视为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。这样，阐释国家治理与社会治理的关系，解析社会治理对国家治理的作用，显然是非常必要的工作。

社会治理是国家治理在社会领域的体现

国家治理作为实现全面深化改革总目标的基点，涵盖了国家一切事务，包括社会治理。我们应将社会治理看作国家治理体系中不可或缺且起积极支撑作用的组成部分。

其一，社会治理是国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要领域。党的十九届四中全会非常明确地将社会治理界定为国家治理的重要方面。总体上说，社会治理涉及增进民生福祉、防范重大风险、维系平安稳定等内容。这些内容恰恰与国家治理的核心目标——国家长治久安、人民生活质量普遍改善，以及社会可持续发展高度相关。可以说，社会治理的良好运转能为国家治理提供坚实保障。

其二，社会治理对社会公众参与有着内在要求。社会治理倡导国家对社会的增能赋权，重视政府之外所有社会力量的共同参与。一方面，社会治理所面对的问题往往不是单一部门所能化解的，需突破主体的边界和局限，以满足日益多样化的社会需求。另一方面，支持和鼓励社会力量广泛持久地参与公共事务是“群众路线”这一优良传统的延续。

其三，社会治理的核心功能是增强“制度执行力”。国家治理现代化以制度执行力为关键，社会治理当以制度执行力的增强为总体方向。事实上，已有学者发现，在社会基层，以制度执行力为目标的国家治理体系与治理能力强调共建共治共享的社会治理创新是内在统一的。社会治理以“人民性”为基本准则，以“公共性”为核心追求，重点回应民众的需求和期待。制度执行力的增强不是一味强化传统执行者的权力，而是在制度执行中根据治理需要将社会治理共同体中的主体纳入统一的制度框架，同时强调他们的主体性和责任感，提升他们的满意度和获得感。

社会是国家治理的当然领域，社会治理是国家治理在社会领域的体现；同时，社会治理作为国家治理的重要组成部分，在制度执行力方面有着重要意义。因而，我们有必要进一步探索执行力如何通过社会治理而增强。

社会治理中的多元主体协同与执行力

国家治理体系与治理能力现代化既应该包含具有优势的制度安排，也应该内含制度执行力，以确保制度优势转化为治理效能和绩效。社会治理的核心功能便在于制度执行力，其包括政府、企业、社会在内的多元主体协同。

学术界普遍认为，从世界范围看，治理的兴起始于这样的事实：公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿者部门和私人部门。宽泛地说，所有公共事务的关联方都应该是社会治理主体。“治理”兴起之初，就蕴含了“多元协同”“合作共治”“政社合作”的指向。我国将社会治理的未来格局定位于“共建共治共享”，强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。让社会各方参与、让政府社会协同，是社会治理的必然要求。总之，协同不仅是社会治理的题中之意，也一直内嵌于党和国家有关社会治理的政策之中。

需要突出强调的是，社会固然不是社会治理的被动一极，社会治理固然强调社会力量在公共事务中的自主性参与，然而绝不能将社会治理简单理解为纯粹的社会自治。从党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”，到党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，可以看出中国共产党关于社会领域的一贯理念：既强调稳定，又强调活力；既倡导社会的多元主体地位，又强调党的领导作用；既强调各方共治，又强调政府的“元治理”角色。

我国的社会治理实际上将国家与社会视为一个有机统一体。这样的制度设计使得原有的主要制度和政策执行方——科层制组织不再“孤独”，它们可以向社会扩展其实质影响力，在执行中得到城乡居民自治组织、社会组织等力量的配合。如此，制度执行力的基础便不仅是法定权威，协同的共同体将使得政策对象也成为执行者的组成部分；通过协同而得到强化的制度执行力，能更好地将我国的制度优势转化为治理效能。从这个意义上看，党的十九届四中全会明确将社会治理作为国家治理的有机组成，体现了执政党深远的战略眼光。

在基层社会治理中造就执行力

毫无疑问，新时代的社会治理将迈向多元主体共建共治共享的新格局，“协同”是这一新格局的基本特征之一，也是多元主体共铸执行力的基本途径。造就协同的过程，也就是增强执行力的过程。那么，该如何塑造社会治理中的多元主体协同？习近平总书记关于“最大同心圆”“最大公约数”的阐述给了我们巨大启发：形成政府意志和人民意愿的无缝契合。公共治理理论表明，公共服务问题是触发治理的主要原因，改善公共服务也是协同治理的主要目的。在公共服务方面，政府与社会产生共鸣共识，这是两者之间协同的基础。在我国，公共服务在一定意义上就是我们所需的公约数、同心圆。

我们看到，党的十九届五中全会以前所未有的力度强调了公共服务的重要性，指出要“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点”，“健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”。基于这样的共识基础，将社会治理作为制度执行力的来源，我们可以将“执行”（公共服务）与“治理”（共治）结合起来，力求执行力和多元协同的共进。具体的途径是，在公共服务（或显著有益于社会成员）的政策实施过程中，党和政府主动引入社会力量，建立参与渠道和平台，以政策执行造就并强化社会成员参与意愿、社会力量与政府的协同程度，在执行中获得更强的执行力。

这样的设想并非空想。第一，在社会治理的重点领域——基层，社会治理的重点工作往往在于政策执行，这些政策聚焦于“公众及其问题”，这有益于人民的生计和发展。精良的公共服务政策执行能够提升国家（政府）的治理效能，确保社会的规范有序与充满活力。唯有依托这样的公共政策执行，国家意志才能被顺利贯彻。第二，公共服务的政策执行不可避免地产生于各自利益、目标和策略相异的多元参与者之间的互动。公共服务政策与目标群体的切身利益相关，最易引起他们的关心。在执行中引入协同，在协同中强化执行力的目标是可欲的，通过此类政策执行，政府与社会各方力量都将“习惯于”协同，贡献于执行力。

这样的做法既坚持了人民的首要地位，又将政府意志与人民福祉高度统一，更将政府组织与社会各方力量有机融合。以这样的手段获得的执行力，无论是在价值意义或工具意义上，无论是在国家层面还是在社会成员层面，都是无可挑剔的。