现阶段社会管理体制存在的问题

      十六届四中全会以来，我国社会管理体制改革正式提上日程，改革的方向和总体思路不断明确，社会管理体制改革取得了不少成绩，也积累了丰富的经验。但是，由于社会结构的深刻变迁，社会需求结构的深刻变化，我国社会管理体制仍然不能适应经济社会发展的需要，影响社会和谐稳定的因素大量存在甚至有增加的趋势。
 
   1、社会管理主体不够多元。社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局，但是，在很多地方政府仍然是社会管理的唯一主体，极端的时候出现两种情况：

     ①社会管理领域出现空白。有些事情没有人去管理，政府缺位，其他社会管理主体也缺位。这个时候一些地方恶霸和黑恶势力就会趁虚而入，为非作歹、祸害百姓，破坏正常社会秩序。近年来，一些城市频繁出现的出租车罢运事件充分表明，一些群体的利益诉求无法正常表达，正当合理的利益得不到有效保护。群众越级上访数量始终高位运行也表明，一部分群众的合理要求得不到有效回应，社会矛盾在基层政府难以有效化解。不少地方政府对于外来人口的合法权益没有给予应有重视，疏于对他们的社会管理，认为管理和服务他们是流出地政府的责任。包括中央政府在内的上级政府对于地方政府的机构和人员编制、经费保障等设置，其依据是当地人而且是十几年前的当地人口的需要，并没有考虑到外来人口大量涌入及其现实的需要。两种群体、两种社会结构的并存，为黑帮团伙和黑社会性质的犯罪提供了基础和土壤。

     ②政府包揽一切不堪重负。一些地方政府领导干部什么都想管，管了很多管不了、也管不好的事项，地方政府就像大保姆无所不管，“越位”、“错位”现象经常发生，公共权力侵入私人领域的现象时有发生。社会管理领域仍然存在着较为严重的政事不分，事业单位、社会组织行政化倾向严重，一些事业单位和行业组织实际成为官僚机构，成为“二政府”。基层自治组织大多承担着政府指派的行政管理任务。一些本来应该由社会组织和市场解决的问题，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众却不满意，很多矛盾集中到政府身上，出力不讨好。

      2、社会管理理念不够准确。社会管理行为和社会管理措施都源于社会管理理念。我国社会管理的理念仍然十分陈旧，主要表现为“三重三轻”：

     ①重管控、轻服务。社会管理本来应该管理和服务并重，管理中有服务，服务中有管理。但是，相当一些地方领导干部习惯于“管”、“卡”、“压”，习惯于围、追、堵、截，习惯于没收财物，习惯于收费办证、罚款了事。社会管理人员对于被管理和服务的社会成员具有心理和道德上的优越感，习惯于居高临下，习惯于颐指气使、发号施令；对于群众的需求、难处和疾苦，缺少主动调查了解和上达。

      ②重强势、轻弱势。在社会管理中，不少人有意无意把服务和执法的天平倾向了强势群体一边。在征地、拆迁、市容市政管理中，一些领导干部更多地考虑既得利益团体和强势群体的利益，对弱势群体生存和发展的困难关注不够，一些城市不顾当地经济社会发展水平，不恰当地提出“无摊贩”城市，大大地挤压了弱势群体谋生的空间。一些地方领导干部热衷于与明星大腕和商人老板结交朋友，对于普通群众的疾苦关心不够。企业家们建立了各种各样的商会、协会、俱乐部，处于弱势地位的工人特别是农民工和农民基本上处于没有组织的状态，缺少组织的依托和关怀，也缺乏利益表达和权利维护的有力组织保障。

       ③重经济、轻管理。一些地方领导干部仍然只是重视经济增长，招商引资、上大项目，追求GDP增长是他们的主要追求，对于社会民生建设缺乏兴趣和热情，对于当地社会基础设施的基本情况了解甚少，对于常规化和科学化的社会管理研究不多。很多情况下，等到社会矛盾突出、突发事件出现时，他们才会想起社会管理问题，采取临时抱佛脚的态度应急处理。一些地方政府盖楼堂馆所、公款接待、公款旅游、公款出国有钱，办教育、医疗、发放工人工资没有钱。

     3、社会管理法规不健全。

      尽管我国社会管理法律法规体系建设取得了一些成绩。但是由于社会管理涉及的领域较多，任务繁重，对有关法律法规的需求迅速扩大，我国有关社会管理的法制建设还显得比较滞后，有些领域还存在着一些法律空白。

      在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门的社会组织管理的基本法律。目前只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》和民政部与其他部门联合下发的规范性文件等。这些法规或政府性规章总体上数量少，层次不高，缺乏配套，有的可操作性不强。由于缺乏专门的对于社会组织，尤其对于其中的民间组织管理的法律，使得社会组织的设立、性质、权利义务、治理结构、行为规范、变更与撤销等都没有明确的规范，同时在人员资格、职称评定、税收待遇等方面也没有相配套的法规与政策，尤其是缺乏问责与绩效评估体系。一方面，大量来自社会的捐赠、资助，因管理不规范、自我约束不够，出现了腐败等违法违规行为；另一方面，管理规范、努力敬业的组织因缺乏相应的信息披露机制和第三方民主政治考评机制，难以取得公众的信任。

       对于如何规范大量的信访行为，如何引导和利用社会舆论，如何引导和利用新兴媒体，如何有效管理城市，如何有效保障公民的社会保障权益，等等，目前都缺乏相应的位阶较高、法律效力较大的法律规定。

     4、社会管理方式不够灵活。
     
     主要存在“三不”现象。
 
     ①社会矛盾纠纷调处解决的手段不多。虽然在形式上我国已经建立了从调解、仲裁、复议、诉讼到信访、上访等一整套的纠纷解决渠道，但是，现有的纠纷解决机制还存在渠道不畅通、公正无保障、效力未确定的问题。因此，很多时候，人们“信访不信法”、“信闹不信理”。大量法院裁定后的案件又重新进入信访渠道，最终由领导人批示甚至包案才能“息诉罢访”“人走事了”。

       ②公民参与社会管理不够。由于对政府自身定位不准，由于对社会组织的作用认识不足，由于对公民权利缺少应有的尊重，一些地方在社会管理中仍然存在着简单管理甚至粗暴管理的现象，社会管理主要采取单一行政干预手段，即政府凭借政权力量，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方法来实现国家对全社会的领导、组织和管理。尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民参与渠道有所拓宽，但是，总体而言，很多时候公民参与社会管理的程度仍然不高。

       ③对传统社会管理资源利用不足。传统社会中“皇权不下县”，基层社会更多地是依靠宗族和乡绅治理。传统社会中乡规民约、社会习俗对于规范人们的行为，调节社会关系，促进社会和谐稳定具有特定的功能。但是，在社会改造的激烈过程中，传统社会中的优秀社会和文化遗产没有能够得到有效地保护，对传统社会管理资源挖掘利用不够。硬管理有余，软管理不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调。

       5、社会管理载体不够明确。计划经济时期，城市的单位和农村的人民公社是社会管理的最主要载体，单位办社会，人民公社政社合一，因此，计划经济时期的社会成员被称为“单位人”和“公社社员”。随着城市单位体制和农村人民公社体制的解体，“单位人”变成了“社会人”。发达国家社会管理的经验表明，现代社会中的“社会人”最终要变成“社区人”，社区是实施社会管理的基本单元和最重要载体。我国社区建设虽然取得了一定成就，但是，社区在社会管理中的作用有限，城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高；另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”。很多时候地方政府在进行社区建设和管理规划时并没有充分考虑外来人口的权益和需求，外来人口处于无根和无奈的漂泊状态。少数规模较大、经济实力较强的企业承担了部分外来人口的社会管理工作，实施所谓的“工厂政体”。“工厂政体”在一定程度上沿袭了传统的“单位办社会”的做法。但是，由于外来人口工作的单位主要是私营企业和混合所有制企业，缺少国有企业普遍社会福利的做法。这些企业中的绝大多数以追求利润最大化为目标，对于职工的合法权益特别是社会权利的保障往往压到最低限度。一些以加工和制造业为主的经济发达城市，常住人口达到700－800万甚至超过1000万人，但是，大街上见不到拥挤的人流，因为绝大多数外来人口在工厂大门里工作和生活。

       一些国有企事业单位仍然沿袭着传统的单位办社会的格局，上世纪90年代中后期这种局面有所改变，但是最近几年单位办社会的现象又有回潮。一些垄断性大型国有企业、一些有实权的党政部门、一些社会需求大的事业单位，想方设法为其职工谋福利，变相集资建房和购房，单位仍然是职工生老病死、生活福利、矛盾纠纷解决的主要场所和依靠力量。

      社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是社会管理效果不够好，社会问题和社会矛盾增多，社会和谐稳定压力增大，社会管理存在的问题日益严峻。新世纪以来，我国大规模的群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，从根本上说，根源于经济发展的同时社会管理工作没有跟上，社会管理体制改革严重滞后，政府的公信力下降。

       目前，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局还处在发展的初级阶段，加强社会管理和创新，首先就要在方法上调整社会管理创新的思路，不断改变策略，从实际出发去解决事情，根据各地的社会管理情况去不断完善社会管理格局。当前，进一步加强和完善社会管理格局的主攻方向是：在全局性社会管理和局域性社会管理中切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。

2011/11/28