城市流动人口管理制度存在的问题

纵观流动人口城市管理发展的历程，尽管对流动人口在城市社会经济建设中所起的巨大作用以及城市化的发展必然会出现大量的农民转化成市民的问题成为人们的共识，但社会流动造成了城市社区和农村社区社会结构的巨大变化：城市社区人口数量增长过快，人口规模迅速膨胀，当人口规模超过一个城市的生态系统和社会经济系统能够维持最大规模的人口得以生存的潜力的城市人口容量时，会引起城市社区的“人口爆炸”，并且因为流动人口素质参差不齐，其中文化水平较低和健康状况较差的人口偏多，或者因为难以形成有序流动而造成城市人口结构不合理，使流入地人口的年龄分布、性别构成、职业结构以及文化结构等与城市发展需求不协调，最终会对城市的发展和社会稳定造成负面影响，怎样引导流动人口大军合理有序流动，并且在其为城市经济发展贡献的同时，又不会对城市资源的开发利用造成沉重负担，更不能影响城市发展和社会稳定，同时，又能让生活工作在城市的流动人口认同所生活的城市，拥有归属感，并与城市社区居民具有良好的人际关系和社会互动，和城市居民没有差别地共享城市建设和发展的成果，这是大多城市管理者长期所思考的课题，也是生活于其中的人们所关心的问题。

但由于经济社会资源的有限，也由于流动人口社会流动的复杂性，因此，尽管大规模的人口流动至今有30多年的时间，但关于流动人口的管理一直处于探索阶段，甚至至今仍未能找到有效的流动人口管理的模式。虽然近十年来，开始对流动人口的管理开始由原来的防范、控制转向以社区为依托，以加强对流动人口的社区服务管理为主代替强制性的防范管理，但流动人口的特殊性以及传统城市管理体制的路径依赖，又使流动人口的城市社会管理一直是以维持社会稳定和社会治安管理为主线，未能突破传统的管理思路和管理方法。

分析流动人口城市管理发展的变迁，结合多个城市实地调研，发现流动人口城市管理在城市社区中体现出以下两方面问题：

一是缺少创新的自上而下传统管理思维，使流动人口成为失依的一类群体；街道居委会负责的琐碎事多，涉及民政帮扶、计划生育、调解纠纷、环境卫生、社会治安、社区服务、社区宣传教育、文明达标、外来人口登记与管理、收款收费等十大类。如此繁多的工作安排，根本无暇深入居民群众，社区居委几乎没有时间去根据该社区的流动人口规模、性别构成特点、职业构成等方面进行一些特色管理，更不用说调查社区流动人口需求，为其创造融入社区的管理活动，整个社区流动人口管理缺少依托社区为基础的制度性创新性。这种自上而下的传统管理思维忽视了包括流动人口在内的社区组织和成员的主体地位。另外，流动人口社区管理制度的缺位。流动人口脱离了本地户籍所在地的制度管理，而流动到的政府又没有制定出关于流动人口流入的有效的管理制度，因此，流动人口在在城市社会管理中存在制度滞后问题，出现流动人口管理组织缺位或流动人口的“无组织”状态，这也是长期城市管理体制中对流动人口有序管理的制度缺失，从而造成管理制度上的真空，流动人口在体制管理上没有保障，成为无依无靠的人群。

二是流动人口管理的封闭性思维使流动人口成为“永远的”的外来者。城市社区的封闭性体现在城市社区服务对象方面。社区公共服务是针对社区所有成员，但当地居民和管理者却很少承认流动人口是城市社区的一员，大多数福利、政策都是与户籍地即是本地户口的居民挂钩，流动人口大多数没有被涵盖在内；其次，社会保障制度的政策规定中没有对流动人口的独立政策，未能考虑不同层次流动人口的不同需求，缺乏灵活性和可操作性。另一方面，作为社区居民自治组织的居委会和其他的组织机构也很少将流动人口纳入到公共服务体系内。

城市化发展的要求、和谐社区、和谐城市构建的提出、流动人口城市生活融入的目标以及以人为本的现代管理思潮，都要求不能再将流动人口视为城市生活中被防范的对象，而应与当地居民一样成为城市社区服务、参与社区管理以及社区建设的主体。安装并使用实有人口服务管理系统对本地和流动人口进行管理，并纳入社区网格化管理系统进行更进一步的规范服务管理，是社会发展的必然要求，也是大势所趋！

 

2014/04/30